Thursday, March 28, 2024
संसदीय अनुमोदनको प्रावधान उल्लंघन
राज्य वा सरकारले गर्ने द्वीराष्ट्रिय वा बहुराष्ट्रिय सन्धि सम्झौताको संसदीय अनुमोदन सम्बन्धमा प्रत्येक देशमा छुट्टाछुट्टै व्यवस्था छ । नेदरल्यांड, जापान, संयुक्त राज्य अमेरिका, भुटान आदि देशहरुमा द्वीराष्ट्रिय वा बहुराष्ट्रिय सन्धिहरुको संसदीय अनुमोदन अनिवार्य छ भने संयुक्त अधिराज्य, अस्ट्रेलिया, भारत जस्ता देशहरुमा संसदीय अनुमोदनको व्यवस्था छैन ।
नेपालमा नेपालमा २०४७ सालको नेपाल अधिराज्यको संविधानको धारा १२६ मा संसदीय अनुमोदनको व्यवस्था गरिएको थियो भने २०६३ सालमा जारी गरिएको नेपालको अन्तरिम संविधानको धारा १५६ मा र २०७२ साल जारी गरिएको नेपालको संविधानको धारा २७९ मा सोहि प्रावधानले अक्षरसः निरन्तरता पायो । साथै २०५२ सालमा सम्पन्न महाकाली सन्धिको संसदीय अनुमोदन २०५३ सालमा गरिएको थियो ।
माथिल्लो कर्णाली जलविद्युत आयोजना
२०६४ माघमा ३०० मेगावाट क्षमताको माथिल्लो कर्णाली जलविद्युत आयोजनाको लागि जलस्रोत मन्त्रालय र विदेशी निजी कम्पनीहरुको जीएमआर–आइटीडी कन्सोर्टियम नामक संयुक्त उद्यम (ज्वाइन्ट भेन्चर) बिच समझदारीपत्रमा दस्तखत गरिएको थियो । तत्काल कायम रहेको अन्तरिम संविधान २०६३ को धारा १५६ अनुसार उक्त समझदारीपत्र संसदबाट अनुमोदन गरिनु पथ्र्यो भन्दै सार्वजनिक सरोकारको विषयमा २०६४ फागुनमा सर्वोच्च अदालतमा रिट निवेदन दायर गरिएकोमा २०६९ सालमा संसदीय अनुमोदन आवश्यक नहुने फैसला भयो ।
यसरी नेपाल र भारत सरकारहरुबिच द्विराष्ट्रिय सन्धि, सम्झौता आदि नगरिकन भारतमा जलविद्युत आपूर्ति गर्ने गरेर बिभिन्न जलविद्युत आयोजनाहरुलाई निर्यातमूलक बनाएर सुम्पिँदै जाने क्रम शुरु गरियो । हुन त प्रतिश्पर्धाबाट कुनै पनि देशको लगानीकर्ताले कुनै पनि आयोजना कार्यान्वयन गर्ने अवसर पाउन सक्थ्यो, तर जलविद्युत भने भौगोलिक कारणवश मुख्यतया भारतमा नै निर्यात गर्नु पर्ने बाध्यात्मक अवस्था छ । अहिले सम्ममा जम्मा ४ हजार ६ सय ४९ मेगावाट क्षमताका ७ जलविद्युत आयोजनाहरुलाई निर्यातमूलक बनाएर सुम्पिने काम भइ सक्यो ।
यसै बिच माथिल्लो कर्णाली जलविद्युत आयोजना सम्बन्धमा माथि उल्लिखित समझदारीपत्रकै आधारमा जलस्रोत मन्त्रालयले उक्त आयोजनाको क्षमता बढाएर ९०० मेगावाट बनाई २०६५ जेठमा अप्पर कर्णाली हाइड्रोपावर लिमिटेड (प्रवर्धक) लाई सर्वेक्षण अनुमतिपत्र जारी ग¥यो । पछि २०७१ असोजमा नेपाल लगानी बोर्ड र प्रवर्धकबिच आयोजना विकास सम्झौता सम्पन्न भयो ।
संवैधानिक इजलासको फैसला
उक्त सम्झौताविरुद्ध केही रिट निवेदनहरु परेकोमा सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासबाट २०८० बैशाखमा फैसला भएको हो । उक्त फैसलामा नेपाल सरकार र जीएमआर अप्पर कर्णाली हाइड्रोपावर लिमिटेड (प्रवर्धक) बिच माथिल्लो कर्णाली जलविद्युत आयोजाना सम्बन्धमा गरिएको सम्झौता वर्तमान “संविधानको धारा २७९ मा वर्णित सन्धिको वर्गमा पर्छ भन्ने देखिएन” भनियो । यी पंक्तिहरुमा यहि फैसलाको आलोकमा संविधानको धारा २७९ को उपधारा (२) को खण्ड (घ) मा उल्लिखित प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँडमा सम्बन्धमा भएका सन्धि वा सम्झौताको संसदीय अनुमोदन सम्बन्धमा विवेचना गरिएको छ ।
सन्धि वा सम्झौता
उपरोक्त फैसलामा नेपाल सन्धि ऐन, २०४७ को दफा २(क) मा “सन्धि भन्नाले दुई वा दुई भन्दा बढी राज्यहरु वा कुनै राज्य र अन्तर सरकारी सङ्गठन बीच लिखित रुपमा सम्पन्न भएको सम्झौता सम्झनु पर्छ” भनेकोलाई आधार बनाएर संवैधानिक इजलासबाट अर्को पक्ष अन्य कुनै राज्य वा अन्तरसरकारी संगठन नभएको हुनाले उक्त सम्झौता “सन्धि” होइन भन्दै संसदीय अनुमोदन अनावश्यक ठह¥याइयो । यसबाट त्यही सम्झौताको अर्को पक्ष कम्पनीको सट्टा अर्को कुनै राज्य भएको भए संसदीय अनुमोदन आवश्यक हुन्थ्यो भन्ने अर्थ लाग्दछ । तर अवश्य पनि संविधान निर्माताको मनसाय त्यस्तो होइन ।
संविधानको धारा २७९ मा को उपधारा (१) मा संसदीय अनुमोदन आवश्यक हुने सम्झौताको सन्दर्भमा “नेपाल राज्य वा नेपाल सरकार पक्ष हुने सन्धि वा सम्झौता” भन्ने वाक्यांशमात्र उल्लेख छ र अर्को पक्ष विदेशी राज्य वा सरकार अथवा कुनै अन्तर सरकारी सङ्गठन नै हुनु पर्छ भनिएको छैन, न विदेशी प्राकृतिक÷अप्राकृतिक व्यक्ति नै हुनु पर्छ भनिएको छ । तसर्थ नेपालको प्राकृतिक स्रोत दोहन गरेर विदेशीलाई लाभान्वित गराउने गरेर कुनै अर्को राज्य वा सरकारको अतिरिक्त स्वदेशी वा विदेशी, प्राकृतिक÷अप्राकृतिक व्यक्तिसंग नेपाल सरकारले सम्झौता गरेमा धारा २७९ आकृष्ट हुन्छ ।
अर्थात नेपाल सन्धि ऐनको दफा २(क) को व्यवस्था दुई वा दुई भन्दा बढी राज्यहरु वा कुनै राज्य र अन्तर सरकारी संगठन बीच हुने सन्धिको सम्बन्धमा मात्र हो । तर दुई वा दुई भन्दा बढी राज्यहरु वा कुनै राज्य र अन्तर सरकारी संगठनसंग गरिने सन्धि बाहेकका सम्झौताको सम्बन्धमा नेपाल सन्धि ऐनको दफा २(क) लागू हुँदैन । किनभने संविधानको धारा १ को उपधारा (१) अनुसार संविधान नेपालको मूल कानुन हो र योसंग बाझिने नेपाल सन्धि ऐनको उक्त व्यवस्था त्यस हद सम्म लागू हुन्न । र, धारा २७९ मा संविधान निर्माताहरुले सन्धि वा सम्झौता भन्ने शब्दहरु पर्यायवाचीरुपमा राखेको होइन ।
नेपालले दुई वा दुई भन्दा बढी राज्यहरु वा कुनै राज्य र अन्तर सरकारी संगठन बाहेककासंग गरिने सम्झौता (अर्थात “सन्धि” बाहेकका सम्झौता) नेपाल सन्धि ऐन, २०४७ को दफा २(क) को परिधि बाहिर पर्दछ । तसर्थ दुई वा दुई भन्दा बढी राज्यहरु वा कुनै राज्य र अन्तर सरकारी संगठनबिच भएका सन्धि बाहेकका सम्झौताहरु पनि धारा २७९ बमोजिम संसदबाट अनुमोदन गरिनु पर्छ भन्ने संवैधानिक प्रावधान हो, यदि धारा २७९ को उपधारा (२) को देहायमा उल्लिखित खण्ड (क) देखि (घ) सम्मका विषयहरु सम्बन्धमा गरिएका सम्झौता भए ।
संविधानले यसरी व्यापकता दिएका प्रावधानलाई सन्धि ऐनमा टेकेर संवैधानिक प्रावधानलाई संकुचित बनाउने अधिकार न्यायपालिकालाई छैन । उक्त उपधाराका (२) को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांश अनुसार (१) शान्ति र मैत्री तथा (२) प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँड सम्बन्धी विषयहरुमा गरिएका सम्झौताले राष्ट्रलाई व्यापक, गम्भीर वा दीर्घकालिन असर नपर्ने अवस्था भने सामान्य बहुमतले अनुमोदन गरिन सक्छ । अर्थात यी दुई विषयमा भएका सन्धि सम्झौताको संसदीय अनुमोदन अनिवार्य छ, तर दुवै सदनमा तत्काल कायम रहेका सम्पूर्ण सदस्य संख्याको दुई तिहाइ बहुमतले अनुमोदन गर्ने कि प्रतिनिधि सभाको साधारण बहुमतले गर्ने भन्ने प्रश्नमात्र खडा हुन्छ । राष्ट्रलाई व्यापक, गम्भीर वा दीर्घकालिन असर के कस्ता सन्धि सम्झौताले पार्छ भन्ने सम्बन्धमा उक्त धाराको उपधारा (१) मा उल्लिखत कानुनले व्यवस्था गर्ने हो, जुन जारी गर्नमा राज्यले उदासीनता प्रदर्शन गरेको छ ।
तसर्थ सर्वोच्च अदालतका बिभिन्न इजलासहरुको अतिरिक्त संवैधानिक इजलासले संविधानको धारा २७९ को उपधारा (१) र (२) को पटक पटक अपव्याख्या गरेर जलस्रोत (प्राकृतिक स्रोत) सम्बन्धमा सन्धि ऐनको दफा २(क) को परिभाषाले समेट्ने सन्धि बाहेकका सम्झौताहरुको संसदीय अनुमोदन अनावश्यक ठह¥याइएका सबै फैसलाहरु असंवैधानिक हुन् ।
टनकपुर सम्बन्धी नजीर
संवैधानिक इजलासको फैसलामा नेपाल सन्धि ऐनको दफा २(क) उद्धृत गर्दै दुई वा दुई भन्दा बढी राज्यहरु वा कुनै राज्य र अन्तर सरकारी संगठन बीच “लिखित” रुपमा सम्पन्न भएको सम्झौताकोमात्र संसदीय अनुमोदन अनावश्यक ठह¥याइएको रहेछ । तर २०४९ सालमा सर्वोच्च अदालतको विशेष इजलासले तत्कालिन प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरालाले भारतसंग टनकपुर बाँध सम्बन्धमा गरेको समझदारीको संसदबाट अनुमोदन वा समर्थन गराउनेतर्फ कारवाही गर्नु भनी तत्कालिन परमादेश जारी गरिएकोमा टनकपुर बाँध सम्बन्धमा नेपाल र भारत सरकारहरुबिच “लिखित” रुपमा सन्धि वा सम्झौता भएकै थिएन । खालि २०४८ पौष ८ गतेको नेपाल राजपत्रको भाग ४ खण्ड ४१ संख्या ३६ मा जलस्रोत मन्त्रालयको सूचनाको रुपमा मात्र प्रकाशित थियो । तथापि उक्त सम्झौता अलिखित भए तापनि नेपालको संविधान २०४७ को धारा १२६ को देहाय (घ) मा उल्लिखित ‘प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँड’सँग सम्बन्धित हुनाले संसदबाट अनिवार्य रुपमा अनुमोदन गर्नै पर्ने फैसला भएको थियो ।
यसबाट नेपाल सन्धि ऐनले किटानीसाथ “लिखित” सन्धि हुनु पर्छ भने तापनि लिखित सन्धि नभएको अवस्थामा पनि संसदीय अनुमोदन अपरिहार्य हुने नजीर स्थापना गरेर सर्वोच्च अदालतबाटै संवैधानिक सर्वोच्चता कायम गरिएको थियो । त्यसैले संसदीय अनुमोदन सम्बन्धमा विवेचना गर्दा संविधानको धारा २७९ को आधारमा गरिनु पथ्र्यो, नेपाल सन्धि ऐनको दफा २(क) मा सीमित रहेर होइन ।
विदेशी कम्पनी
संवैधानिक इजलासबाट नेपाल सरकार र कुनै विदेशी राज्य वा सरकारसंग उक्त सम्झौता गरिएको नभै नेपाल कानुन बमोजिम नेपालमा संस्थापित कम्पनीले नेपाल कानुन अन्तर्गत रही सम्झौता गरेको भनिएको छ । प्रवर्धक पक्कै पनि नेपालमा संस्थापित कम्पनी हो । तर प्रवर्धक कम्पनीमा हिन्द महासागर अवस्थित पूर्वी अफ्रिकी देश मरिससमा दर्ता भएको जीएमआर लायन इनर्जी लिमिटेड नामक कम्पनीको ७३ प्रतिशत शेयर पूँजी छ । अर्थात प्रवर्धक कम्पनी मरिसस स्थित मुख्य कम्पनीको सहायक कम्पनी हो र मुख्य कम्पनी विदेशी हुनाले लगानी पनि विदेशबाट नै आउने हो । साथै त्यस कम्पनीले आर्जन गरेको अधिकांश मुनाफापनि विदेशमै प्रत्यावर्तन गरिन्छ । त्यसकारण उक्त कम्पनी नेपालमा दर्ता भए पनि त्यसको आत्मा पूर्णतः विदेशी हो ।
साथै कम्पनी नेपालमा दर्ता भए पनि लगानी बोर्डले प्रवर्धक मार्फत नेपालमा वैदेशिक लगानी भित्र्याएको हुनाले पनि सारमा प्रवर्धक विदेशी नै हो । यस अतिरिक्त उद्योग विभागबाट नेपालमा प्रत्यक्ष विदेशी लगानी गर्ने स्वीकृति प्रदान गरिएर उक्त कम्पनी नेपालमा संस्थापन गरिएको हुनाले पनि उक्त कम्पनीको आत्मा विदेशी नै हो ।
यस अतिरिक्त २०७१ असोजमा सम्पन्न आयोजना विकास सम्झौता पनि २०६४ माघमा गरिएको समझदारीपत्रको आधारमा भएको कुरा सोहि सम्झौताकै प्राक्कथनको दफा (च) मा उल्लेख छ । अनि उक्त समझदारीपत्र जीएमआर–आइटीडी कन्सोर्टियमसंग भएको थियो, जसमा निम्न ३ विदेशी कम्पनीहरुसंग संलग्न थिएः
ड्ड भारतीय कम्पनी ऐन १९५६ बमोजिम दर्ता भएको र भारतको ब्यांगलोरमा कार्यालय भएका (१) जीएमआर इनर्जी लि र (२) जीएमआर इन्फ्रास्ट्रक्चर लि, र
ड्ड (३) थाइल्यांडको ब्यांग्ककमा कार्यालय भएको इटालियन–थाई डेभलप्मेन्ट पब्लिक कम्पनी लिमिटेड ।
साथै तिनै विदेशी कम्पनीहरुसंग नेपाल सरकारले गरेको समझदारीपत्र विरुद्ध नै २०६४ फागुनमा गोरखबहादुर बी.सी. समेतले रिट निवेदन दायर गरेका थिए । यसबाट संसदीय अनुमोदनको सैवैधानिक व्यवस्था छल्नको लागि मात्रै पछि नेपालमा कम्पनी दर्ता गरिएको प्रष्ट छ ।
यस अतिरिक्त माथि उल्लेख गरिए झै धारा २७९ को उपधारा (२) को (घ) मा उल्लिखित प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँड सम्बन्धमा भएका सम्झौताको अर्को पक्ष विदेशी सरकार वा अन्तरसरकारी सगठन हुन जरुरी नभएको हुनाले ती बाहेक स्वदेशी÷विदेशी प्राकृतिक वा अप्राकृतिक व्यक्तिसंग उक्त विषयमा सम्झौता गरिए पनि संसदीय अनुमोदन अनिवार्य हुन्छ । विवेचित सम्झौता अनुसार नेपालको जलस्रोत दोहन गरेर उत्पादित जलविद्युत निर्यात गरिने हुनाले संसदीय अनुमोदन अपरिहार्य भएको हो । अर्थात नेपालको जलस्रोत दोहन गरेर नेपालमा नै आपूर्ति गर्ने वा नेपालमा खपत हुन नसकेर उब्रेको जलविद्युतमात्र निर्यात गर्ने सम्झौता भएको भए संसदीय अनुमोदन आवश्यक हुन्न ।
जलविद्युत प्राकृतिक स्रोत होइन
संवैधानिक इजलासको फैसलामा उक्त सम्झौता प्राकृतकि स्रोत वा त्यसको उपयोगको बाँडफाँड सम्बन्धी होइन भन्ने ठह¥याइएको छ । प्रवर्धकले जलविद्युत निर्यात गर्न सम्झौता गरेको हो भन्ने धारणा संवैधानिक इजलासको देखिन्छ । जलविद्युतलाई प्राकृतिक स्रोत मान्ने हो भने भूमिबाट उत्पादित अन्न पनि प्राकृतिक स्रोत मान्नु पर्ने अवस्था आउँछ भन्ने पनि फैसलामा उल्लेख छ । अवश्य पनि विद्युत वा अन्न आफैमा प्राकृतिक स्रोत होइन । तर विद्युत उत्पादन गर्ने नदी र अन्न उत्पादन गर्ने भूमि प्राकृतिक स्रोत हुन् । अन्न उत्पादन गर्ने भूमि नै निश्चित अवधिको लागि सुम्पिएर अन्न निश्चित अवधिसम्म निकासी गर्न दिनु र नेपालमा उत्पादित अन्न नेपालमा खपत नभएर उब्रेको अन्नमात्र निर्यात गर्न दिनुमा ठूलो अन्तर भए जस्तै कर्णाली नदीको एउटा सबभन्दा आकर्षक आयोजनास्थल नै निश्चित अवधिको लागि सुम्पेर उत्पादित अधिकांश जलविद्युत निर्यात गर्न दिनु भनेको नेपालमा खपत हुन नसकेर उब्रेको जलविद्युतमात्र निर्यात गर्ने सम्झौता जस्तो होइन भन्ने तर्फ संवैधानिक इजालासको ध्यान आकृष्ट हुन सकेन ।
नेपाल विद्युत प्राधिकरण अन्तर्गतका ५ वटा विद्युतगृहबाट ३१३ मेगावाट र निजी क्षेत्रले प्रवर्धन गरेका ९ वटा विद्युतगृहबाट ३१९ मेगावाटसमेत जम्मा १४ विद्युतगृहहरुबाट ६३२ मेगावाट बिजुली निर्यात गर्न भारतीय एनपीटीसी विद्युत व्यापार निगम लिमिटेडसंग प्राधिकरणले सम्झौता गरेकोसंग उक्त सम्झौताको तुलना गर्दा परिवेश प्रष्ट हुन्छ । प्राधिकरणले गरेको सम्झौता निश्चय नै जलविद्युत निर्यात गर्नैको लागि नै हो, जस अन्तर्गत प्राधिकरणले नेपालमा खपत हुन नसकेर उब्रेको, खेर जाने जलविद्युतमात्र निर्यात गर्छ । यसमा के कति परिमाणको बिजुली के कति दरमा निर्यात गर्ने भन्ने लगायतका विषय उल्लेख छ । तसर्थ प्राधिकरणले माथि उल्लिखित १४ विद्युतगृहहरुका आयोजनास्थलहरु सुम्पेको होइन, ती विद्युतगृहरुहरुबाट उत्पादन हुने जलविद्युत मध्ये नेपाललाई आवश्यक नभएर खेर जाने जतिमात्र निर्यात गर्ने हो; नेपालको भूमिमा उत्पादित अन्न नेपालमा खपत नभएर बाँकी निर्यात गरे जस्तै । तर विवेचित सम्झौताको सन्दर्भमा प्रवर्धकले के कति परिमाण जलविद्युत कसलाई के कति दरमा निर्यात गर्छ भन्ने कुनै व्यहोरा उल्लेख छैन । त्यसैले जलविद्युत निर्यात गर्ने र नेपालको नदी विषेशको एउटा आयोजनास्थल नै निश्चित अवधिको लागि सुम्पेर जलविद्युत निर्यात गराउने सम्झौताबिच ठूलो अन्तर छ भन्ने तर्फ संवैधानिक इजालासको ध्यान आकृष्ट भएन ।
साथै जलविद्युत उत्पादन प्राकृतिक स्रोतको उपयोग हो कि सदुपयोग हो वा दुरुपयोग हो भन्ने सम्बन्धमा पनि अदालतमा लामो बहस भएको बुझिन्छ । जलविद्युत उत्पादन प्राकृतिक स्रोतको उपयोग हो र नेपालले उक्त आयोजनाले उत्पादन गर्ने बिजुली मध्ये १२ प्रतिशत लिएर बाँकी ८८ प्रतिशत निर्यात गर्न दिनु प्राकृतिक स्रोतको उपयोगको बाँडफाँड भएकोमा कुनै शंका गर्ने गुञ्जायस छैन ।
अझ संविधानको धारा २७९ उपधारा (२) को खण्ड (घ) मा प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँड भन्ने शब्दावली प्रयोग गरिएको छ । यदि संविधान निर्माताहरुको मनसाय प्राकृतिक स्रोतको उपयोगको बाँडफाँड सम्बन्धी सन्धि वा सम्झौतामात्र संसदबाट अनुमोदन गरिनु पर्छ भन्ने भएको भए उपरोक्त खण्ड (घ) मा “प्राकृतिक स्रोतको उपयोगको बाँडफाँड” भन्ने वाक्यांश मात्र लेखिन्थ्यो । तर उक्त वाक्यांश नलेखेर “प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँड“ भन्ने वाक्यांश नै लेखिएको हुनाले (१) प्राकृतिक स्रोत सम्बन्धी र÷वा (२) प्राकृतिक स्रोतको उपयोगको बाँडफाँड सम्बन्धी दुवै किसिमका सन्धि सम्झौता संसदीय अनुमोदनको परिधि भित्र पर्दछ । यसबाट यी दुवै प्रकारका सन्धि वा सम्झौता संसदबाट अनुमोदन गरिनु पर्छ भन्ने संविधान निर्माताहरुको मनसाय हो भन्ने प्रष्टिन्छ ।
वैदेशिक लगानी र जलविद्युत निर्यात
यस अतिरिक्त संविधान निर्माताहरुको मनसाय नेपालमा जलविद्युत आयोजना निर्माण गरेर नेपालमा नै बिक्री गर्न गरिने विदेशी लगानी सम्बन्धी सन्धि वा सम्झौतापनि संसदबाट अनुमोदन गरिनु पर्छ भन्ने पनि होइन । जस्तै खिम्ती, भोटेकोशी जलविद्युत आयोजनाहरुमा विदेशीले लगानी गरेर उत्पादित बिजुली नेपालमा नै बिक्री गर्ने सम्झौताहरुको सम्बन्धमा संसदीय अनुमोदनको प्रसंग नै उठेन । तर कुनै विदेशीले नेपालमा लगानी गर्ने सम्झौता गरेर अधिकांश उत्पादित बिजुली निर्यात गर्ने सम्झौता गरेको अवस्थामा मात्र संसदीय अनुमोदन आवश्यक हुने हो ।
त्यस्तै नेपाली लगानीकर्ताले जलविद्युत आयोजना बनााएर त्यसबाट उत्पादित बिजुली नेपालमा नै उपयोग गराउने गरेर नेपाल सरकारसंग सम्झौता गरेको अवस्थामा पनि संसदीय अनुमोदन आवश्यक हुन्न । तर नेपाली लगानीकर्ताले जलविद्युत आयोजना बनाएर त्यसबाट उत्पादित अधिकांश बिजुली निर्यात गर्ने सम्झौता गरेकोको अवस्थामा भने संसदीय अनुमोदन आवश्यक हुन्छ भन्ने धारा २७९ को अर्थ हो ।
निष्कर्श
प्राकृतिक स्रोत र÷वा त्यसको उपयोगको बाँडफाँड सम्बन्धमा भएका सम्झौता अथवा नेपालको जलस्रोतको दोहन गरेर विदेशी लाभान्वित गराउने सबै सम्झौताको संसदीय अनुमोदन अनिवार्य छ । तर कार्यपालकिाले प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँड गरिने गरेर सम्झौताहरु गर्दै गयो, तर संसदीय अनुमोदन भने गराएन । जब कि संविधानको २७९ उपधारा (२) मा किटानीसाथ उल्लेख नगरिएको विद्युत प्रशारण लाइन निर्माण गर्न एमसीसी नामक एक अमेरिकी निगमसंग अनुदान प्राप्त गर्ने सम्झौता भने ठूलो तामझामका साथ संसदबाट अनुमोदन गराइयो । साथै ससाना कुरामा पनि सांसदहरुले संसदमा होेहल्ला गर्ने मात्र होइन महिनौं सम्म संसद नै अवरुद्ध पार्छन् । तर सरकारले प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँड सम्बन्धी सम्झौताहरु गरेर संसदमा अनुमोदन नगराउँदा कुनै पनि सांसदले एक शब्दपनि विरोधमा बोलेको सुनिएन ।
यसबाट प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँड सम्बन्धी सम्झौताहरु संसदबाट अनुमोदन नगराउनुमा कार्यपालिकामात्र होइन व्यवस्थापिका समेत उदासीन देखियो । साथै सर्वोच्च अदालतले समेत यस सम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्थाको अपव्याख्या गरेर पटक पटक फैसला गरेको दुभाग्यपूर्ण अवस्था छ ।
२०८० चैत ११ गते अनलाइन खबरमा प्रकाशित
Ratna Sansar Shrestha
https://www.onlinekhabar.com/2024/03/1453671?fbclid=IwAR1vOL8lKD0_FDgS_ygKMn5D1XURj9WM94RDOoNFClALmqMyK4Z9tBmkgf0_aem_AWC-5Fjv9wl8Jt-P-35oDzlibkbDH74z-Ao-kuCESfx3ZSOKvL0sRyKmabjKWeIlPxVzYe2l9ueOl0db6lgKg8SS
Violation of Parliamentary Ratification Provision
Each country has different practices regarding parliamentary ratification of treaties. It is constitutionally mandatory in the Netherlands, Japan, USA, Bhutan, etc. While there is no provision for parliamentary ratification in the constitutions of UK, Australia, India, etc.
In Nepal, provision for parliamentary ratification was introduced in 1990 in Article 126 of the Constitution of the Kingdom of Nepal, which was repeated verbatim in Article 156 of Interim Constitution of Nepal 2007 and in Article 279 of Constitution of Nepal 2015. Mahakali Treaty was the first bilateral treaty ratified by the then parliament in September 1996, which was signed in February 1996.
Upper Karnali Hydropower Project
After a memorandum of understanding (MoU) was signed between Government of Nepal (GoN) and the GMR-ITD Consortium for 300 MW Upper Karnali Hydropower Project in January 2008, a public interest writ petition was filed at the Supreme Court in February 2008 praying the Court, amongst others, to direct GoN to have it ratified by the parliament pursuant to the then prevalent Article 156 of the Interim Constitution. But the petition was rejected by the Supreme Court in July 2012.
After this, the anti-national activity of handing over attractive sites on Nepal’s rivers as export-oriented hydropower projects to Indian companies was begun, without having to sign bilateral treaties between the governments of Nepal and India. Developers from any country could have implemented the projects that are awarded through competitive bidding, but electricity was to be exported. So far, 7 hydropower sites with a total capacity of 4,649 MW have been made export-oriented and handed over to Indian companies.
Meanwhile, on the basis of the MoU, GoN issued a survey license for Upper Karnali project in May 2008 for an upgraded capacity of 900 MW in the name of GMR Upper Karnali Hydropower Ltd. (GMR). Later, GoN signed a project development agreement (PDA) with GMR in September 2014.
Verdict of Constitutional Bench
Deliberating few public interest writ petitions filed against GoN for failing to get the PDA ratified by the parliament, the Supreme Court's constitutional bench issued its verdict in May 2023 saying that “the PDA does not appear to fall under the category of treaty described in Article 279 of the Constitution”.
Treaty or Agreement
The Constitutional Bench basing its verdict on Section 2(a) of Nepal Treaty Act, which stipulates that a “Treaty means an agreement concluded in writing between two or more states, or between any state and any intergovernmental organization” said that since PDA was not signed with another state or intergovernmental organization, it does not constitute a treaty and, therefore, no ratification required. It implies that if the other party to that PDA was another state, parliamentary ratification would have been mandatory. A closer examination of Article 279 will reveal that the intention of the constitution framers was different.
Article 279 (1) of the Constitution stipulates that "a treaty or agreement to which the State of Nepal or the Government of Nepal is a party" will require parliamentary ratification if it deals with matters specified in Clause (a) through (d) in Article 279 (2), which includes natural resources and division of its use. Article 279 (1) has not stipulated that the other party must be another state or government or intergovernmental organization. Nor has it stipulated that the other party must be a foreign natural or artificial person. Therefore, Article 279 is applicable if the government of Nepal enters into a treaty or agreement with Nepali or foreign natural or artificial persons in addition to another state or government with regard to Nepal’s natural resources which would benefit countries other than Nepal.
In other words, the provision of Section 2(a) of the Nepal Treaty Act is applicable only in case of a treaty signed between two or more states or a state and an intergovernmental organization. However, it is not applicable in the case of agreements other than treaties in which the other party is not another state or intergovernmental organization. Because according to Sub article (1) of Article 1 of the Constitution, the Constitution is the basic law of Nepal and it supersedes any and all law to the extent it conflicts with the Constitution. Further, the constitution framers did not use the words treaty or agreement as synonymous in Article 279; the word “or” is used by the constitution framers by way of either treaty (under Nepal Treaty Act) or agreement (other than treaty).
Therefore, agreements other than "treaties" signed by GoN fall outside the purview of Section 2(a) of the Nepal Treaty Act. Because the intention of constitution framers was that the agreements other than treaties also must be ratified by the Parliament in accordance with Article 279, if the subject of the agreement is related to clauses (a) through (d) of sub-Sub article (2) of Article 279.
The Judiciary does not have the authority to interpret the constitutional provision, with overarching meaning, narrowly on the basis of any Act. Only limitation is provided in the proviso clause of Sub Article (2) of the said Article with respect to agreements or treaties related to (1) peace and friendship and (2) natural resources and division of its uses. Treaties or agreements on these two subjects can be approved by a simple majority of House of Representatives if it does not pose an extensive, serious or long-term impact on the nation. In other words, the parliamentary ratification of the treaties or agreement related to above two subjects, although mandatory, could be ratified by a two-thirds majority of the total members existing in both houses or by a simple majority of the House of Representatives depending upon whether it poses extensive, serious or long-term impact on the nation. It was for the federal government to promulgate a law to determine what kind of treaty or agreement will pose an extensive, serious or long-term impact on the nation, which has yet to be done.
Therefore, various benches of the Supreme Court and the Constitutional Bench have misinterpreted the provision of Article 279 and all judgments deeming parliamentary ratification of agreements related to export-oriented hydropower projects unnecessary is unconstitutional.
Tanakpur Precedent
The Constitutional Bench, quoting Section 2(a) of the Nepal Treaty Act, stated that parliamentary ratification is required only for treaties in writing. However, in December 1992, a special bench of the Supreme Court had issued mandamus directing GoN to arrange ratification of the understanding reached by the then Prime Minister Girija Prasad Koirala with Indian government regarding the Tanakpur dam as it is related to the ‘natural resources and division of their use' specified in Clause (d) of Sub article (2) of Article 126 of the Constitution of Nepal 1990, although no formal treaty in writing was signed. It was merely published as a notification of the Ministry of Water Resources in Part 4, Section 41, Number 36 of the Nepal Gazette in December 1991.
From this perspective, although the Nepal Treaty Act states that there must be a "written" treaty, the Supreme Court has established constitutional supremacy and set a precedent that parliamentary ratification is mandatory even in the absence of a formal written treaty if the matter is related to Nepal’s natural resources and division of its use. Therefore, when considering parliamentary ratification, it should be done on the basis of Article 279 of the Constitution, not be limited to Section 2(a) of the Nepal Treaty Act.
Foreign Company
The Constitutional Bench opined that since the other party to the PDA was not another state or government, but a company established in Nepal under Nepal law, its parliamentary ratification is unnecessary. GMR is definitely a company established in Nepal. But 73% of its equity is held by GMR Lion Energy Limited registered in Mauritius. In other words, GMR is a subsidiary of a foreign company and the equity will also be injected from abroad. Further, most of the profits earned by it will be repatriated abroad. Therefore, even though the company is registered in Nepal, in spirit it is a foreign company.
Besides, the PDA was signed as a result of GoN’s endeavor to mobilize foreign investment. Similarly, the Department of Industries had approved foreign direct investment to be injected into the project. From these perspectives too, GMR is foreign company registered in Nepal in order to circumvent parliamentary ratification.
Moreover, clause (f) of the preamble of PDA mentions that it is based on the MoU signed between GoN and GMR-ITD Consortium in January 2008, which had only following 3 foreign partners:
(1) GMR Energy Ltd. and (2) GMR Infrastructure Ltd. (both registered in Bangalore, India, under the Indian Companies Act, 1956), and
(3) Italian-Thai Development Public Company Limited with an office in Bangkok, Thailand.
Furthermore, the first writ petition filed in February 2008 was against the MoU signed by GoN with those foreign companies. From this, it is clear that the GMR was registered as a Nepali company only to circumvent the constitutional provision of parliamentary ratification.
Besides, according to Article 279 (1) the PDA could have been signed with any Nepali or foreign natural or artificial person besides another state and an intergovernmental organization, but parliamentary ratification is mandatory if it is related to Nepal’s natural resources and division of their use. Basically, as the PDA has handed over a hydropower site on a river in Nepal for a fixed period to export most electricity generated therefrom, parliamentary ratification is mandatory. In other words, the agreements to harness Nepal’s water resources and supply electricity mainly in Nepal and export the surplus electricity that cannot be consumed in Nepal, no parliamentary ratification is necessary.
Hydropower isn’t Natural Resource
The Constitutional Bench’s verdict had stated that the PDA is not related to natural resources or division of its use, rather to export hydropower. The verdict adds that if hydropower is to be considered natural resources, then the food-grain produced from land will also have to be considered natural resources. Of course, electricity, food grain, etc. on their own are not natural resources. But the river from which electricity is generated and the land that grows food-grain are Nepal’s natural resources. There is a huge difference between handing over the food-grain producing land for a certain period of time to export food-grain grown therefrom, and allowing export of the surplus food grain. Similarly, handing over the hydropower project site on Nepal’s River for a fixed period in order to export most electricity generated therefrom is different from exporting surplus electricity that would have been wasted. The Constitutional Bench’s attention should have been focused on the distinction between exporting electricity whenever there is surplus versus handing over a site on Nepal’s river for a specific period.
The context can be illustrated by comparing the agreement signed by Nepal Electricity Authority (NEA) to export up to 655 MW of electricity to India from 14 powerhouses, including up to 321 MW from NEA owned 5 powerhouses and up to 334 MW from 9 private sector powerhouses with the said PDA. The agreement signed by NEA is definitely for the purpose of exporting excess (surplus/spill that cannot be consumed in Nepal or would go waste) electricity. This means, NEA has not handed over the above-mentioned 14 powerhouses; only surplus electricity generated therefrom gets exported, which is comparable with exporting surplus food grain produced in Nepali land. But the PDA was signed to hand over a site on Nepal’s river to GMR in order for it to export most of the electricity generated. Thus, the Constitutional Bench did not distinguish between exporting merely surplus electricity with handing over a site on a river in Nepal for a specific period in order to export most of the electricity generated therefrom.
During the hearing at the Constitutional Bench there was a long debate as to whether hydropower generation is the use of natural resources or not. Hydropower is definitely generated by using natural resources (water resources). Further there is no doubt that Nepal receiving 12% electricity and allowing 88% (almost all) to be exported is a division of the use of natural resources. In other words of the 3,153.6 GWh of hydropower that this project would generate annually Nepal would receive only 378.4 GWh (12%), while depriving Nepal from 2,775.2 GWh (88%), which is much required for Nepal for her industrialization (thereby creating highly required employment), electrification of transportation (thereby displacing imported petroleum product that pollutes local environment and make people sick), etc., which would have raised living standard of people in Nepal. Speaking in terms of multiplier effect, as a USAID study has concluded that “average value addition per unit (kWh) of electricity use is approximately US$ 0.86/kWh”, by exporting 88% of hydropower generated by this project Nepal stands to be deprived of $ 2.38 billion/year (Rs 317.423 billion/year at currently prevalent exchange rate) in value addition in Nepal’s economy. Therefore, this PDA results in huge economic loss to Nepal as it is for an export-oriented project.
Further, the term specifically used in Clause (d) of Sub article (2) of Article 279 is “natural resources and division of its use”. If the intention of the constitution framers was that only treaties or agreements related to the division or sharing of natural resources is to be ratified by the Parliament, they would have simply written the phrase “division/sharing of natural resources” in clause (d) Sub article (2) of Article 279. However, since the constitution framers used the phrase “natural resources and division of its use", it encompasses treaties or agreements (1) related to natural resources and/or (2) related to division of natural resources and both types require parliamentary ratification. Hence, the intention of the constitution framers is that all treaties or agreements should be ratified by the Parliament if it benefits a foreign country by using Nepal’s natural resources.
Foreign Investment and Hydropower Export
Besides, the intention of the constitution framers is not to require parliamentary ratification of all agreements signed with foreign investors. In case a foreign investor signs an agreement to implement a hydropower project mainly to sell electricity in Nepal, it does not require parliamentary ratification. For example, the issue of parliamentary ratification did not arise when agreements were signed with foreign investors for Khimti and Bhote Koshi hydropower projects, because these are not export-oriented; parliamentary ratification is required only when a treaty or agreement is signed for an export-oriented project. In the same way, even when an agreement is signed with Nepali investors for export oriented projects, parliamentary ratification would still be mandatory under Article 279.
Conclusion
Therefore, the intention of the constitution framers was to make parliamentary ratification mandatory for all treaties and agreements related to the Nepal’s natural resources and/or division of their use that benefits another country/ies irrespective of whether the other party to the agreement is another state, intergovernmental organization, or Nepali or foreign natural or artificial person. While no parliamentary ratification is required in the case of the treaties or agreements signed with anyone related to Nepal’s natural resources that do not benefit another country.
The executive arm of the state went on a spree of signing agreements for export-oriented hydropower projects without having them ratified by the parliament. While the Compact to receive a small grant ($100 million/year) from MCC, an American corporation, to build 400 kV transmission line was ratified by the Parliament with great fanfare, although grant agreement find no mention in Article 279 (2) and it did not require ratification constitutionally. Further, the Compact does not even constitute a treaty according to Section 2(a) of Nepal Treaty Act to require parliamentary ratification.
Also, parliamentarians not only object to minor matters in the parliament but even obstruct the parliamentary proceedings for months on small pretexts. But while GoN signed agreements related to Nepal’s natural resources or division of its use but did not submit them to the parliament for ratification, no parliamentarian objected.
While the executive arm of the state acted in contravention of the Constitution, the legislature became an accomplice by demonstrating indifference. And, the Supreme Court has repeatedly mis-interpreted the constitutional provision in this respect.
Published in People’s Review of March 28, 2024
https://www.peoplesreview.com.np/2024/03/26/violation-of-parliamentary-ratification-provision/
Saturday, March 9, 2024
जलविद्युतको औपनिवेशीकरण
Subscribe to:
Posts (Atom)