Saturday, November 12, 2016

जलश्रोत सम्बन्धी सम्झौताको संसदीय अनुमोदन

नभेम्बर २७, २०१४ मा दस्तखत भएको सार्क बिद्युत व्यापार सम्झौता (सार्क पीटीए) अगष्ट २९, २०१६ मा नेपालको संविधानको धारा २७९ बमोजिम संसदबाट अनुमोदन गरियो । यो सम्झौता सम्पन्न भएपछि सार्कका सदस्य राष्ट्रहरु बीच बिद्युत व्यापार (आयात–निर्यात) गर्ने बाटो खुलेकोछ ।

संवैधानिक व्यवस्था
संविधानको धारा २७९ को उपधारा (१) मा “नेपाल राज्य वा नेपाल सरकार पक्ष हुने सन्धी वा सम्झौताको अनुमोदन” इत्यादि गर्ने व्यवस्था छ र उपधारा (२) मा (क) शान्ति र मैत्री, (ख) सुरक्षा एवं सामरिक सम्बन्ध, (ग) नेपाल राज्यको सीमाना र (घ) प्राकृतकि श्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँडका विषयहरुमा भएको सन्धी सम्झौता संसदबाट अनुमोदन गरिनुपर्ने भनिएकोछ । “राष्ट्रलाई व्यापक, गम्भीर वा दीर्घकालिन असर पर्ने भएमा तत्काल कायम रहेका सम्पूर्ण सदस्य संख्याको दुई तिहाइ बहुमतले गर्नुपर्ने”, नत्र साधारण बहुमतबाट गरिने व्यवस्था छ ।

तसर्थ नेपाल राज्य/सरकारले (१) प्राकृतिक श्रोतको बाँडफाँड वा (२) प्राकृतिक श्रोतको उपयोगको बाँडफाँड गर्ने प्रयोजनले गरिने सन्धी/सम्झौता संसदबाट अनुमोदन गरिनुपर्दछ । जलश्रोतको सन्दर्भमा प्राकृतिक श्रोतको बाँडफाँड भन्नाले (१) एउटा खास नदीको पानी यसलाई र अर्को नदीको उसलाई अथवा (२) नदी विशेषको पानीको यो यति परिमाण यसलाई र उति परिमाण उसलाई भनेर बाँड्ने हो । प्राकृतिक श्रोतको उपयोगको बाँडफाँड भन्नाले पानी, जुन प्राकृतिक श्रोत हो, उपयोग गरेर उत्पादन हुने उपज—जलबिद्युत—को बाँडफाँड गर्नु हो र जलबिद्युत व्यापार गर्नु भनेको प्राकृतिक श्रोतको उपयोगको बाँडफाँड हो । यसैकारण सार्क पीटीए संसदबाट अनुमोदन गर्नुपरेको हो । भारतीय संविधानमा यस्तो व्यवस्था नभएकोले भारत सरकारबाट गरिएका सन्धी सम्झौता संसदबाट अनुमोदन गराईदैन ।

पीडीएको संसदीय अुमोदन
तर निजि क्षेत्रसंग सम्पन्न निकासीमूलक माथिल्लो कर्णाली, अरुण ३ जस्ता आयोजनाहरुका प्रबद्र्धकहरुसंग गरिएका आयोजना विकास सम्झौताहरु, जसलाई अंग्रेजीमा प्रोजेक्ट डेभलेप्मेन्ट अग्रिमेन्ट (पीडीए) भनिन्छ, संसदबाट अनुमोदन गराईएका छैनन् । सतहिरुपमा हेर्दा यी सम्झौताहरु बिद्युत व्यापार (सम्झौता हैनन्, आयोजना कार्यान्वयन सम्झौता हुन् । तर निकासीमूलक आयोजना निर्माण गर्न पीडीए गरिएको र उत्पादित बिजुली निकासी गरिने हुनाले प्राकृतिक श्रोत, पानी, उपयोग गरी जलबिद्युत उत्पादन गरेर उत्पादित उपज (जलबिद्युत) निकासी गरिने हुनाले प्राकृतिक श्रोतको उपयोगको बाँडफाँड हुनजान्छ, सार्क पीटीएबाट जस्तै । तसर्थ यी सम्झौताहरुको पनि संसदीय अनुमोदन अपरिहार्य छ ।
यसबाट संसदीय अनुमोदन सम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्थाको उल्लंघन भएकोछ भने संसदबाट अनुमोदन नगराइनाले संसदको हक हनन् भएको छ, अवमूल्यन पनि । सांसदहरुले खाजा मिठो नहुंदा पनि विरोध/अवरोध गर्छन भने यस सम्बन्धमा मौन रहनु रहस्यमय छ, संविधान उल्लंघन मात्र भएको नभएर संसदको अधिकार समेत कुंण्ठित भएकोछ । कार्यपालिका र व्यवस्थापिका दुधको साक्षी बिरालो बसेको त हैन होला !

संसदीय अनुमोदनको इतिहाँस
नेपालको संवैधानिक इतिहाँस केलाउंदा २०४७ सालअघिका संविधानमा संसदीय अनुमोदनको व्यवस्था थिएन । शायद, ती व्यवस्थाहरुमा देशको सार्वभौमसत्ता र राजकिय सत्ता राजामा निहित भएकोले उनले अनुमोदन गरेपछि संसदीय अनुमोदन आवश्यक ठानिंदैनथ्यो । किनभने त्यस बखतका बिभिन्न नामकरण गरिएका संसद जस्तो देखिने निकायहरु सार्वभौम थिएनन् ।

नेपालमा पहिलो पटक २०४७ सालको संविधानमा धारा १२६ मा यस्तो व्यवस्था गरियो भने अन्तरिम संविधानको धारा १५६ मा र वर्तमान संविधानको धारा २७९ मा पनि सोहि व्यवस्था छ । स्पष्ट छ, २०४७ सालको संविधान निर्माताहरुले यस सम्बन्धमा कार्यपालिकालाई पूर्ण अधिकारसम्पन्न बनाउन चाहेन र निश्चित विषयहरुमा भएका सम्झौता/सन्धी संसदबाट अनुमोदन गर्नैपर्ने बाध्यात्मक व्यवस्था ग¥यो, जुन वर्तमान संविधानले पनि निरन्तरता दिएकोछ ।

न्यायपालिका
निकासीमूलक पश्चिम सेती आयोजनाको सम्झौता सम्बन्धमा सर्बोच्च अदालतमा रिट निवेदन परेर यस पंक्तिकार समेतले बहस गरेको मुद्दाको २०६५ भदौ २४ मा न्यायाधीश अनूपराज शर्मा र कल्याण श्रेष्ठको संयुक्त इजलासले संसदीय अनुमोदन अनावश्यक ठह¥यायो (निर्णय नं. ८०५९) । फैसलामा उक्त “करारीय सम्झौता दुई देश बीचको वा बहुराष्ट्रिय प्रकृतिको प्राकृतिक श्रोत बाँडफाँडसम्बन्धी सम्झौता नभएको” भनिएकोले यस्ता सम्झौता दुई देश बीचको वा बहुराष्ट्रिय प्रकृतिका भए मात्र संसदीय अनुमोदन आवश्यक हुने नत्र नहुने व्याख्या देखियो ।

यो व्याख्याले अरुण ३ आयोजना सम्बन्धमा सतलज जलबिद्युत निगमसंग सरकारले गरेको सम्झौताको संसदीय अनुमोदन आवश्यक हुन्छ । किनभने यो सम्झौता भारतको संघिय सरकार तथा एक प्रान्तिय सरकारको स्वामित्वमा खडा गरिएको कम्पनि र नेपाल सरकार बीच भएको हुनाले वस्तुत नेपाल सरकार र भारत सरकार बीच नैं सम्झौता भएकोछ । यस सम्बन्धमा सर्बोच्च अदालतमा परेको रिट निवेदन हाल बिचाराधीन छ । आशा गरौं, सर्बोच्च अदालतबाट भारत सरकारसंगै सम्झौता भएको भएमात्र संसदीय अनुमोदन अनिवार्य हुने र भारत सरकारको स्वामित्व भएको कम्पनिसंग गरिएको सम्झौता हुनाले संसदीय अनुमोदन आवश्यक नहुने व्याख्या हुनेछैन ।

२०४७ सालको संविधान
२०४७ सालको संविधान निर्माताहरुको मनसाय स्पष्ट थियो र यो धारा बुद्धिमत्तापूर्ण तवरले निर्माण गरिएकोछ । उक्त धारामा “नेपाल राज्य वा सरकार पक्ष हुने” मात्र भनिएकोछ । एक पक्ष नेपाल राज्य/सरकार र अर्को पक्ष अर्को राज्य/सरकार भनिएको छैन । यसबाट अर्को राष्ट्र/सरकारसंग भएका सन्धी/सम्झौता मात्रमा संसदीय अनुमोदन गर्नुपर्ने र निजि क्षेत्रसंग गरिएको सन्धी/सम्झौता संसदीय अनुमोदन आवश्यक नहुने भन्ने देखिंदैन । तसर्थ धारा २७९(२) का विषयहरुमा (१) नेपाल राज्य/सरकार र अर्को राज्य/सरकार बीच सन्धी/सम्झौता भएमा वा (२) नेपाल राज्य/सरकार एक पक्ष र कुनै स्वदेशी वा बिदेशी व्यक्ति, संघसंस्था, निकाय वा निजि क्षेत्र अर्को पक्ष रहेर सम्झौता भएमा पनि संसदीय अनुमोदन अपरिहार्य हुन्छ । समग्रमा नेपाल राज्य/सरकार एक पक्ष भएर यी विषयमा सन्धी सम्झौता भएमा संसदीय अनुमोदन आवश्यक हुन्छ, अर्को पक्ष अर्को राज्य÷सरकार होस्, बहुराष्ट्र होस् वा कुनै कुनै स्वदेशी वा बिदेशी व्यक्ति, संघसंस्था, निकाय वा निजि क्षेत्र होस् ।

सन्धी र सम्झौताको शब्दहरुका अन्यौल
सामान्यतया राज्य/सरकारहरु बीच हुने सम्झौतालाई सन्धी (अंग्रेजीमा ट्रिटी) भन्ने चलन छ र यो विषय भियना कन्भेन्सन अन द लः अफ ट्रिटीजको धारा २ को (क)ले समेट्छ । अनि गैर सरकारी स्तरमा गरिने सम्झौतालाई सामान्यतया सन्धी भनिंदैन । यहि कुरालाई हृदयंगम गरेर संविधान निर्माताहरुले सन्धी र सम्झौता दुबै शब्दहरु यो धारामा प्रयुक्त गरेका हुन । अवश्य पनि संविधान जस्तो महत्वपूण दस्तावेजमा नेपाल राज्य/सरकार र अन्य राज्य/सरकार बीच भएका सन्धीको सन्दर्भमा मात्र लागू हुने भए दुबै शब्दहरु प्रयोग गरिंदैनथ्यो, सन्धी शब्द मात्र प्रयोग गरिन्थ्यो ।

बिद्युत व्यापार सम्झौता
सरकारले १९९७ मा भारतसंग गरेको बिद्युत व्यापार सम्झौतालाई सन्धी नामकरण गरेको नभएतापनि संसदीय अनुमोदन आवश्यक थियो र संसदीय अनुमोदन हुन नसकेकैले उक्त सन्धी मृत भयो । २०१४ मा फेरि अर्को बिद्युत व्यापार सम्झौता गरियो । यसबाट के प्रष्टिन्छ भने नेपाल राज्य/सरकारले अर्को राज्य/सरकारसंग गरेका सबै सम्झौतालाई सन्धी नामकण गरिंदैन र धारा २७९ को मनसाय सन्धी मात्र संसदीय अनुमोदनको अधिकार क्षेत्र भित्र पर्ने र सम्झौता नामकरण गरिएकोले संसदीय अनुमोदन आवश्यक नपर्ने हैन ।

तर भारतसंग २०१४ मा भएको बिद्युत व्यापार सम्झौता, जुन सर्बोच्च अदालतकै व्याख्या अनुसार सन्धी हो (सार्क पीटीए जस्तै), अहिलेसम्म संसदबाट अनुमोदन गरिएको छैन र अनुमोदन गराउन नपर्ने मनगढन्ते व्याख्या गरेर सरकार ढुक्क बसेकोछ । यसबाट पनि संविधान उल्लंघन मात्र हैन संसदको हक समेत हनन् भएकोछ । सर्बोच्च अदालतको पश्चिम सेतीको नजीरलाई समेत सरकारले उपेक्षा गरेकोले सर्बोच्च अदालतको अपहेलना भएकोछ । आशा गरौं, सर्बोच्च अदालतबाट आफ्नै अग्रसरतामा यस सम्बन्धमा जानकारी (suo moto notice) लिएर परमादेश वा अरु कुनै उपयुक्त आदेश जारी गरेर संसदीय अनुमोदन सुनिश्चित गरिनेछ ।

जलबिद्युत आयोजनाको कमलरिकरण
सर्बोच्च अदालतले यो समझौता खास अवधिसम्मको लागि भएको र उक्त अवधि पछि सरकारले आयोजना फिर्ता पाउने हुनाले पनि दीर्घकालीन प्रतिकूल असरयुक्त नभएको ठह¥याएकोछ । ओझेलमा के परेको छ भने सिमन्टी छडले बनेको बाँध, कुलो जस्ता संरचनाको आयू ५० वर्ष जति भएतापनि टर्बाई जेनरेटर जस्ता उपकरणको आयू २५/३० वर्ष मात्र हुने हुनाले नेपाल सरकारले २५/३० वर्षमा आयोजना फिर्ता पाउंदा कवाडी अवस्थामा हुन्छ । यो व्यवस्था त हुर्केकी छोरी (आयोजना)लाई निश्चित अवधिलाई कम्लरी बनाउने (बिजुली निकासी गर्नदिने) र २५/३० वर्षपछि, सन्तानोपादन गर्ने क्षमता सकिएपछि, घर फर्काएर ल्याउने (नेपालको हुने) भने जस्तै हो । यसबाट नेपाललाई सोचिए भन्दा बढी गम्भीर दीर्घकालिन प्रतिकूल असर पर्छ । दोहन गर्न मिलेसम्म गर्ने, नमिल्ने भएपछि फर्काउने, जुन औपनिबेशिक दोहन हो, यसो गरिंदा हात लाग्यो शुन्यको अवस्थामा पुगिन्छ, जसको मतियार नेपाल सरकार बनेको छ । देशमा कमलरी राख्ने चलन गैरकानूनी भैसक्यो तर जलश्रोतलाई कमलरिकरण गर्न सरकार उद्यत छ । यसमा व्यवस्थापिकाको मौन सहमति देखियो भने न्यायपालिकाले असंवैधानिक ठह¥याएन ।

यस पंक्तिकारले सर्बोच्च अदालतको अवहेलनामा कारवाहि भोग्न तयार भएरै पनि भन्न पर्ने हुन्छ —सरकारको यस्तो असंवैधानिक काममा उक्त अदालत साक्षी बसेको देखियो । के निजी क्षेत्रले हात हाल्दैमा जलश्रोत सम्बन्धी सम्झौताले संसदीय अनुमोदनबाट उन्मुक्ति पाउंछ ? उल्टोबाट हेर्दा प्राकृतिक श्रोत सम्बन्धमा निजी क्षेत्रसंग गरिएका सम्झौताको संसदीय अनुमोदन आवश्यक नठहर्ने हो भने यो धाराको प्रयोजनै रहन्न । प्राकृतिक श्रोत सम्बन्धी सबै सम्झौता निजी क्षेत्र (बिदेशी सरकारको स्वामित्वमा रहेपनि) संग गरे पछि संसदीय अनुमोदनको आवश्यकै नपर्ने हुन्छ ?

यदि निजी क्षेत्रसंग करारीय सम्झौता गरे संसदको अनुमोदन लिनु नपर्ने हो भने सरकारले निजी क्षेत्रसंग (१) शान्ति र मैत्री, (२) सुरक्षा एवं सामरिक सम्बन्ध र/वा (३) नेपाल राज्यको सीमाना सम्बन्धमा पनि करारीय सम्झौता गरे संसदीय अनुमोदन आवश्यक हुन्न । त्यसो भए कसैले ईष्ट इन्डिया कम्पनिको मोडेलमा बिदेशी सरकारको स्वामित्व रहेको वा नरहेको सरकारी वा निजी स्वदेशी बिदेशी कम्पनि खडा गरेर (१) शान्ति र मैत्री, (२) सुरक्षा एवं सामरिक सम्बन्ध र/वा (३) नेपाल राज्यको सीमाना सम्बन्धमा सम्झौता गरेमा संसदीय अनुमोदन आवश्यक ठहर्दैन । यसो भए नेपालको भविष्य के हुन्छ ? सरकारले कुनै निजी क्षेत्रलाई नेपालको पूरै वा केहि भूभाग ठेक्कामा दिएपनि संसदीय अनुमोदन अनावश्यक नहुने भयो ।

यो पनि तर्क हुन सक्छ कि (१) शान्ति र मैत्री, (२) सुरक्षा एवं सामरिक सम्बन्ध र/वा (३) नेपाल राज्यको सीमाना सम्बन्धमा जोसंग सम्झौता भएतापनि संसदीय अनुमोदन आवश्यक पर्ने तर प्राकृतिक श्रोतको सम्बन्धमा भएका सम्झौता मात्र अनुमोदन आवश्यक नहुने । के यो युक्तिसंगत तर्क हो ? नेपाल एक सार्वभौमसत्ता सम्पन्न मुलुक हुनाले निजी क्षेत्रसंग भएको करारीय सम्झौता होस् वा अर्को राष्ट्र वा बहुराष्ट्रहरुसंग भएको सन्धी, धारा २७९ को विषयको सन्धी÷सम्झौता संविधानले संसदीय अनुमोदन आवश्यक छ भने पछि यसलाई छल्न मिल्दैन ।

Ratna Sansar Shrestha
२०७३ कार्तिक २५ गतेको नागरिकमा प्रकाशित